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ZIVILER FRIEDENSDIENST
Das Pflänzchen gedeiht
von Josef Lang, Jochen Neumann | 01.06.00.

In Deutschland ist der Zivile Friedensdienst bereits Realität. Die Debatte über den Aufbau einer Infrastruktur für den Frieden führte zu einer intensiven Zusammenarbeit von Friedens- und Entwicklungsdiensten

1998 übernahm in Deutschland eine rot-grüne Koalition die Regierung. Im Koalitionsvertrag zwischen SPD und Grünen verpflichteten sich die beiden Regierungsparteien, den Aufbau einer Infrastruktur zur Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung zur Regierungspolitik zu erheben. Der Einsatz von Friedensfachkräften und -diensten sollte Teil dieses Programmes sein. Im Staatsbudget 1999 wurden für diese Zwecke 5 Millionen Mark bewilligt, für das Jahr 2000 17,5 Millionen.

Im Zuge dieser Entwicklung entfachte sich eine Debatte um den politisch-konzeptionellen Rahmen des Zivilen Friedensdienstes. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) lud RepräsentantInnen von politischen Stiftungen und Nichtregierungs-Organisationen aus den Bereichen Entwicklungsdienste, Friedensarbeit und Kirchen zu einem Gespräch über die Einrichtung eines Zivilen Friedensdienstes ein. Die Kernforderungen der NGO waren, regelmässige finanzielle Mittel für zivile Konfliktbearbeitung zu sichern sowie die rechtlichen und sozialen Rahmenbedingungen für den Einsatz von Friedensfachkräften in Analogie zum Entwicklungshilfegesetz zu verbessern. Nach zum Teil hitzigen Kompetenz-Debatten mit dem Deutschen Entwicklungdienst (DED, der grössten Durchführungsorganisaton des BMZ), verständigte man sich auf ein gemeinsames Konzept für einen Friedensfachdienst in der Entwicklungszusammenarbeit. Darin sind die Grundlagen der Kooperation zwischen den anerkannten Entwicklungsdiensten und den als TrägerInnen nicht anerkannten Organisationen geregelt. Im Mai dieses Jahres legte das BMZ einen Entwurf vor, der als Rahmenkonzept für die Durchführung des ZFD gelten soll und den Titel trägt: <Ziviler Friedensdienst - ein neues Element in der Entwicklungszusammenarbeit>.

Neue Aufgaben für die Entwicklungszusammenarbeit

In der Endfassung des Konzeptes ordnet das BMZ die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) in ein aussenpolitisches Gesamtkonzept der Regierung ein, das sich der Krisenprävention und Konfliktbewältigung verpflichtet fühlt. Diese Zielsetzung, gewaltsame Konflikte zu verhindern bzw. zu beenden, gibt der EZ neue Aufgaben vor. Der Zivile Friedensdienst stellt ein Element dieser neuen Ausrichtung dar. Seine Umsetzung erfordert eine verstärkte Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen TrägerInnen und einheimischen zivilgesellschaftlichen AkteurInnen.

Ein wichtiges Merkmal des ZFD stellt für das BMZ die Konzeptionierung als Dienst dar, der Fachpersonal für Einsätze entsendet. Hier wurde jedoch gegenüber dem Entwurf eine Umformulierung vorgenommen: So ist der ZFD nur noch im Grundsatz für die Entsendung von Friedensfachkräften angelegt. Diese Formulierung eröffnet die Möglichkeit, Partnerorganisationen im Konfliktgebiet mit Personal- und Sachkosten zu fördern, also einheimische Kräfte zu stärken und nicht nur externes Personal zu entsenden. Das Subsidiaritätsprinzip, das Prinzip des geringsten Eingriffs, der Grundsatz der Hilfe zur Selbsthilfe sowie die Bindung an lokale PartnerInnen sind weitere Merkmale. Zudem wird der ZFD an die Länderkonzepte gekoppelt und damit im Zusammenhang mit deutscher Entwicklungszusammenarbeit konzipiert und durchgeführt.

Die Organisationsstrukturen sind zwar auf das Zusammenwirken von staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen/TrägerInnen ausgerichtet, aber das BMZ spricht dem DED eine zentrale Rolle zu. Die politische Bewilligung der Projektanträge und die Quotierung der Mittel verbleibt in den Händen des BMZ - in Absprache mit dem Auswärtigen Amt (AA). Dem DED wird die nachfolgende organisatorische Abwicklung überantwortet, wozu auch die Weiterleitung der bewilligten Mittel an die anderen durchführenden Organisationen zählt.

Nichts ohne den Staat

Im Hinblick auf die Bewilligung von Projekten durch das BMZ und dessen Kriterien wird lediglich die notwendige Zustimmung der Regierung des Partnerlandes oder das Einverständnis des AA erwähnt. Während der staatsnahe DED weiterhin nur auf der Grundlage von Rahmenabkommen oder Notenwechseln auf zwischenstaatlicher Ebene agieren kann, wird den nicht-staatlichen Entwicklungsdiensten zugestanden, im Rahmen der mit den jeweiligen Partnerorganisationen getroffenen Vereinbarungen zu arbeiten. In diesem Falle scheint das Einverständnis des AA ausreichend.

Das BMZ sah die Zeit bis Ende 1999 als Anfangsphase an, in der erste Einsätze erfolgen sollten. Weitere Schritte zum Auf- und Ausbau des ZFD sollen folgen. Auf längere Sicht geht es darum, die Zahl des entsandten Personals zu erhöhen sowie einen Personalpool von ZFD-Fachkräften aufzubauen, der u.a. für multilaterale Missionen der Osze und Vereinten Nationen zur Verfügung stehen soll. Parallel zu diesen Absichten des BMZ hat sich das AA zur Gründung einer eigenen Akademie zur Ausbildung von zivilem Friedenspersonal (z.B. für Osze-Missionen) entschlossen. Das BMZ-Rahmenkonzept weist darauf hin, dass eine Vernetzung mit anderen Ausbildungsangeboten der Bundesregierung aufgebaut werden soll. Bisher scheint die Kooperation zwischen den beiden Ministerien jedoch eher beschränkt zu sein.

Die kritischen Punkte

In einer Bewertung des aktuellen ZFD-Konzepts treten die zentralisierte Struktur sowie die Staatsnähe als bedeutende Kritikpunkte hervor. Das BMZ entscheidet über die Gelder und der DED fungiert als zentrales Verwaltungsorgan des ZFD. Die Entwicklungsdienste, vor allem aber die NGO aus der Friedensarbeit, werden diesem Apparat untergeordnet. Kleinere NGO sind nur über ihre Dachorganisationen antragsberechtigt und zudem auf die Kooperation mit anerkannten TrägerInnen angewiesen. Dies kompliziert die Beantragung, fördert Reibungsverluste und schafft bürokratische Hürden.

Der Programmausschuss, in welchem das BMZ mit den anerkannten und nicht-anerkannten TrägerInnen zusammenkommt, hat nur eine Informations- und Austauschfunktion. Eine Auflockerung dieser Haltung scheint sich aber abzuzeichnen. Neben BMZ und AA ist das Konsortium ZFD, ein Zusammenschluss aller am ZFD interessierten Organisationen, mit zwei Sitzen im Ausschuss vertreten: mit einem für die Entwicklungsdienste und einem für die Friedensdienste. Ob über eine beratende Funktion hinaus entscheidender Einfluss auf das Gesamtkonzept oder die Projektauswahl ausgeübt werden kann, bleibt noch offen.

Die TrägerInnen, die (anders als der DED) nicht auf zwischenstaatliche Rahmenabkommen oder Notenwechsel angewiesen sind, bleiben abhängig von der Zustimmung des AA. Es mag nicht verwundern, dass die Bundesregierung prüfen möchte, inwieweit die von ihr finanzierten Projekte im Einklang mit der eigenen Aussenpolitik stehen. Dies bedeutet aber eine Einschränkung des Aktionsfeldes ziviler Konfliktbearbeitung. Nicht minder wichtige Arbeit in aussenpolitisch - oder auch aussenwirtschaftlich - als unbedeutend eingestuften Regionen oder Konfliktphasen wird möglicherweise nicht den Segen des AA erhalten. Solch friedenspolitisches Wirken wird sich andere Finanzierungsquellen suchen müssen.

Stärke der NGO bewahren

In der staatsnahen Konstruktion des ZFD bleibt die besondere Rolle von NGO weitgehend unreflektiert. Die Vorteile, die sich aus ihrer Unparteilichkeit und Distanz zu den Konfliktparteien und ihren engen Beziehungen zu lokalen zivilgesellschaftlichen Kräften ergeben, werden durch diese Staatsnähe gefährdet. In einer Studie der <Stiftung Entwicklung und Frieden> entwerfen Tobias Debiel, Martina Fischer und Norbert Ropers ein anderes Modell einer staatlichen Trägerschaft des ZFD. Sie schlagen eine vielschichtige Organisationsstruktur vor, die nicht rein staatlich, sondern als <public-private partnership> anzulegen. Sie berücksichtigt und bewahrt die Stärken der NGO. Dies würde eine weniger strenge Verpflichtung auf die BMZ-Länderkonzepte als Orientierungsrahmen für ZFD-Projekte bedeuten. Es gäbe gewisse Berührungspunkte zwischen einem Friedensfachdienst und einer emanzipatorisch angelegten Entwicklungszusammenarbeit: <Doch würde das neue Potential [der zivilen Konfliktbearbeitung] verkannt, wollte man es vollständig in den entwicklungspolitischen Rahmen inte-grieren. Um flexibel, unabhängig und glaubwürdig zu sein, sollte eine Reihe dieser Tätigkeiten bewusst ausserhalb des Kontextes staatlicher Institutionen angesiedelt werden.>

Konfliktbearbeitung braucht flexible Strukturen

Die spezifischen Bedingungen für Friedensarbeit je nach Konfliktphase sind nur unzureichend im geltenden ZFD-Konzept reflektiert. Vor allem Nichtregierungs-Organisationen, die bereits in der <heissen> Phase eines Konfliktes einheimischen zivilgesellschaftlichen Kräften Unterstützung zukommen lassen, müssen sich in einer ganz anderen Weise um Zugang und Unabhängigkeit bemühen, als es in einer späteren Phase des <peace-building> möglich ist. Dies möchte ich am Beispiel der Peace Brigades International (PBI) verdeutlichen. PBI wird auf Anfrage aus Konfliktregionen mit internationalen Freiwilligenteams aktiv und verschafft durch Schutzbegleitung, internationale Beobachtung und Vernetzung von z.B. einheimischen MenschenrechtsaktivistInnen Raum für ihre politische Arbeit. Der Ansatz von PBI ist auf eine unparteiliche Beziehung zu den Konfliktparteien angewiesen. Die Teams stellen den Kontakt zu allen Seiten her - gerade auch zu Militär und Paramilitärs - und agieren nicht in direkter Kooperation mit lokalen Partnerorganisationen. Die Entsendung von Friedensfachkräften durch staatsnahe Institutionen gefährdet diese Unparteilichkeit. Die im BMZ-Rahmenkonzept geforderte Anbindung an lokale PartnerInnen kann in einer solchen Konfliktphase, wenn es um <peace-keeping> geht, nicht von PBI verlangt werden. Auch für die lokalen zivilgesellschaftlichen Akteure könnte eine solch enge Bindung an ausländische Organisationen einen Verlust an Glaubwürdigkeit als unabhängige demokratische Kraft bedeuten. So richtig das Prinzip der Kooperation mit lokalen zivilgesellschaftlichen AkteurInnen ist, in seiner jetzigen Formulierung im BMZ-Rahmenkonzept wird es zu undifferenziert eingefordert und lässt die je nach Konfliktphase unterschiedlichen Rahmenbedingungen ausser Acht.

Friedenspolitisches Gesamtkonzept gefragt

Hier schliessen sich die Fragen an, inwiefern der ZFD friedenspolitische Bedeutung erlangen wird, ob er als gelungener Einstieg in eine zukünftige Infrastruktur für zivile Konfliktbearbeitung anzusehen ist und ob konzeptionelle Nachbesserungen notwendig und möglich sind. Die finanzielle Ausstattung wurde mit 17,5 Millionen DM mehr als verdreifacht. Die bereitgestellten Mittel sind im Vergleich zu den Summen, die für militärische Interventionen (wie zuletzt im Kosov@ und in Ost-Timor) kurzfristig umdisponiert und ausgegeben werden und wurden, immer noch äusserst gering. Zivile Konfliktbearbeitung hat keineswegs den finanziellen Stellenwert errungen, den sie verdient und braucht, um präventive Wirkung entfalten zu können. Um den Einsatz des vermeintlich letzten Mittels der Politik - Krieg oder militärische Intervention - zu verhindern, bedarf es eines weitergehenden Engagements.

Mit der Realisierung dieses ZFD-Konzeptes wird keine historische Wende vollzogen, denn ihm fehlt die friedenspolitische Einbettung. Der ZFD ist allenfalls ein erster Schritt in die richtige Richtung. Die Organisationen aus der Friedensarbeit haben vielleicht ein paar Finger am Ruder, aber keine ganze Hand, um ein Wendemanöver einzuleiten. Es wird für die NGO darauf ankommen, die eigene praktische Erfahrung und Kompetenz überzeugend zu demonstrieren und weiter Druck zu machen.

Jochen Neumann ist Aktivist von Peace Brigades International. Sein Artikel wurde der Zeitschrift Gewaltfreie Aktion, Vierteljahreshefte für Frieden und Gerechtigkeit, Heft 122 entnommen und stark gekürzt.


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