Militarisierung der inneren Sicherheit

Interpellation im Nationalrat

Nationalrat Josef Lang reichte eine Interpellation im Nationalrat ein. Unterzeichnet wurde der Vorstoss von VertreterInnen aller Fraktionen ausser der SVP. Der Bundesrat wird nun auf diese Fragen antworten müssen.
Der Bundesrat beantwortete die Anfrage im Mai zwar, aber nicht zur Zufriedenheit des Interpellanten. Im Rat wird die Interpellation nochmals diskutiert werden.

Originaltext unter www.parlament.ch.

Text des Vorstosses

Im Zusammenhang mit der massiven Zunahme von inneren Armee-Einsätzen möchte ich dem Bundesrat die folgenden Fragen stellen:

1. Wie bewertet und begründet er die sich beschleunigende Relativierung der demokratischen Trennung von polizeilich-ziviler und militärischer Sicherheit?
2. Wie würdigt er die liberale Gewaltenteilung zwischen Polizeilichem und Militärischem im Zusammenhang mit der Diskussion um die Schaffung eines Sicherheitsdepartements?
3. Wie legitimiert er die allgemeine Wehrpflicht, die einen starken Eingriff in die persönliche Freiheit bedeutet, für die Erfüllung von Aufträgen, die gemäss offizieller Lesart sicherheitspolitische Lückenbüsser-Funktion haben?
4. Was meint er zur Skepsis des Verbandes Schweizerischer Polizeibeamter, der sich im Bewusstsein des Milizcharakters der Armee äusserst beunruhigt zeigt, wenn polizeihoheitliche Funktionen an diese abgetreten werden (VSPB-Resolution vom 8.11.2002<!– [cache]–>)?
5. Wie beurteilt er angesichts des riesigen Gefälles zwischen Polizisten und Soldaten im Ausbildungsniveau wie im Erfahrungsschatz die Gefahren von inneren Armee-Einsätzen, insbesondere beim Schusswaffengebrauch und bei der Botschaftsbewachung?
6. Wie teuer kommt beispielsweise die militärische Bewachung einer Botschaft im Vergleich zur polizeilichen zu stehen, wenn alle Kosten, auch die von Dritten getragenen extrabudgetären, einberechnet werden?
7. Wieso wurde bei USIS die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen zwecks Kostentransparenz nicht nach der Methode beim NFA-Projekt angegangen?

Begründung

Die Entmilitarisierung der inneren Sicherheit und damit die Trennung von Armee- und Polizeiaufgaben ist eine Errungenschaft des demokratischen Rechtsstaates. Die Remilitarisierung der inneren Sicherheit, insbesondere die Schaffung eines Sicherheitsdepartements, bedeutet(e) vor diesem Hintergrund einen sicherheitspolitischen Paradigmenwechsel, der auch demokratiepolitisch von erheblicher Brisanz ist. Die Versechsfachung der Diensttage für innere Einsätze innert zweier Jahren von 56’081 (2001) auf 375’007 (2003) und die Ergebnisse von USIS IV sind Anlass genug, eine grundsätzliche Diskussion über eine grundlegende Veränderung zu führen.

Zu deren Erklärung mag folgende Interview-Aussage des Armeechefs Christophe Keckeis aufschlussreich sein: Sie dürfen nicht vergessen, dass solche Einsätze auch einen Image-Gewinn für die Schweizer Armee bedeuten. (St. Galler Tagblatt 24.1. 2004) Gut zu diesem Zitat passt die mit fetter Schrift hervorgehobene Bilanz im USIS III Bericht: Von 1996 bis 2001 wären ohne Lücke im zivilen Polizeisystem rund 95% aller Armee-Einsätze von der Polizei allein bzw. grundsätzlich allein zu bewältigen gewesen (S. 90). Offensichtlich wird die polizeiliche Lücke als Chance gepackt, eine militärische Lücke zu füllen, die durch die unwahrscheinlich gewordene Grenzverteidigung und die schwieriger gewordenen Ausland-Einsätze in jüngster Zeit gewachsen ist.

Wie gefährlich es ist, Soldaten, erst recht junge Durchdiener, in innere Einsätze zu schicken, zeigt nicht zuletzt die Geschichte unseres Landes. Es liegt zudem auf der Hand, dass die aktuelle Ausweitung der Assistenzdienste zukünftige Aufgebote für Ordnungsdienste erleichtern.

Da die Militarisierung der inneren Sicherheit teilweise finanzpolitisch begründet wird, macht es Sinn, echte Vergleichszahlen auf den Tisch zu legen. Dazu gehört bei den militärischen Truppen unter anderem der Wertschöpfungsverlust, den die Wirtschaft während deren inneren Einsatzes erleidet.

Unterzeichnende

Die Interpellation wurde von 74 VertreterInnen aller Fraktionen ausser der SVP mitunterzeichnet:

Aeschbacher Ruedi – Allemann Evi – Banga Boris – Bäumle Martin – Berberat Didier – Bruderer Pascale – Bühlmann Cécile – Cavalli Franco – Cuche Fernand – Daguet André – Darbellay Christophe – de Buman Dominique – Dormond Béguelin Marlyse – Fasel Hugo – Fässler-Osterwalder Hildegard – Fehr Hans-Jürg – Fehr Jacqueline – Fehr Mario – Frösch Therese – Galladé Chantal – Garbani Valérie – Genner Ruth – Goll Christine – Graf Maya – Gross Andreas – Gross Jost – Günter Paul – Gyr-Steiner Josy – Gysin Remo – Hämmerle Andrea – Heim Bea – Hofmann Urs – Hollenstein Pia – Hubmann Vreni – Huguenin Marianne – Janiak Claude – Jutzet Erwin – Kiener Nellen Margret – Kohler Pierre – Leutenegger Filippo – Leutenegger Oberholzer Susanne – Levrat Christian – Maillard Pierre-Yves – Marti Werner – Marty Kälin Barbara – Maury Pasquier Liliane – Menétrey-Savary Anne-Catherine – Müller Geri – Müller-Hemmi Vreni – Pedrina Fabio – Rechsteiner Paul – Rechsteiner Rudolf – Recordon Luc – Rennwald Jean-Claude – Rey Jean-Noël – Robbiani Meinrado – Rossini Stéphane – Salvi Pierre – Schenker Silvia – Simoneschi-Cortesi Chiara – Sommaruga Carlo – Strahm Rudolf – Studer Heiner – Stump Doris – Teuscher Franziska – Thanei Anita – Vanek Pierre – Vermot-Mangold Ruth-Gaby – Vischer Daniel – Vollmer Peter – Widmer Hans – Wyss Ursula – Zapfl Rosmarie – Zisyadis Josef (74)

Antwort des Bundesrates 18.05.2004

1. Das geltende Verfassungsrecht erlaubt der Armee Einsätze in Teilbereichen der inneren Sicherheit. Artikel 58 Absatz 2 der Bundesverfassung nennt die Unterstützung der zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung von ausserordentlichen Lagen ausdrücklich als Teilaufgaben der Armee und ermächtigt den Gesetzgeber, der Armee weitere Aufgaben zuzuweisen. Dieser verfassungsrechtliche Auftrag der Armee wird im Militärgesetz (Art. 1 Abs. 3 MG) dahingehend konkretisiert, dass die Armee zivile Behörden nur dann unterstützt, wenn deren Mittel bei der Bewältigung von ausserordentlichen Lagen nicht mehr ausreichen.
Mit dieser Einschränkung ist das Prinzip der Subsidiarität verbunden. Dies ergibt sich auch daraus, dass der Einsatz der Armee Sache des Bundes ist und die Ausübung der eigentlichen Polizeihoheit im Grundsatz seit jeher als originäre Kompetenz der Kantone gilt. Es trifft zu, dass die subsidiären Einsätze der Armee im Bereich der inneren Sicherheit in den letzten Jahren zugenommen haben. Den Kantonen fehlen in der Regel, das hat das Projekt Usis (Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz) deutlich gemacht, die finanziellen Mittel, um dem gestiegenen Bedürfnis nach Sicherheit durch Aufstockung der Polizeikorps gerecht zu werden, was zu einem vermehrten subsidiären Engagement des Bundes geführt hat. Als eigene Ordnungskräfte stehen dem Bund grundsätzlich die Armee und das Grenzwachtkorps zur Verfügung. Die Armee-Einsätze zugunsten der inneren Sicherheit sind gesetzlich geregelt und finden ausnahmslos auf Ersuchen und unter der Verantwortung der zivilen Behörden statt. Die Zuweisung selbstständiger Kompetenzen an die Armee in diesem Bereich steht nicht zur Diskussion.
Die geltenden Regelungen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe sind demokratisch abgestützt und die grundsätzliche Trennung zwischen polizeilich-ziviler und militärischer Sicherheit ist nicht infrage gestellt.
2. Die geltende Bundesverfassung geht von unterschiedlichen Rechtsgrundlagen für die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit aus. Sie folgt damit dem insbesondere im angelsächsischen Raum und in Westeuropa entwickelten rechtsstaatlichen Gedanken, dass alle Bürger Anspruch auf Schutz ihrer Grundrechte haben. Die Aktivitäten staatlicher Sicherheitsorgane gegenüber dem Individuum sind nach dieser Auffassung durch klare gesetzliche Regelungen zu umschreiben und die Überprüfung durch geeignete Rechtsmittel ist sicherzustellen. In der äusseren Sicherheit spielen diese Überlegungen naturgemäss keine vergleichbare Rolle, da hier die Sicherheitsmassnahmen jeweils gegen andere Staaten gerichtet sind. Aus diesen unterschiedlichen Aufgaben und rechtlichen Rahmenbedingungen folgte eine strikte Trennung der Organisation, Ausbildung und Ausrüstung zwischen Armee und Polizei.
Seit einigen Jahren wird die Sicherheit zunehmend nicht nur durch staatliche Akteure, sondern auch durch international operierende para- und nichtstaatliche Organisationen bedroht. Daraus entstand Handlungsbedarf bei den herkömmlichen Sicherheitsstrukturen, denn der Polizei fehlen die Mittel und die Armee verfügt nicht über den rechtlichen Rahmen, die Ausbildung und die Organisation für den Einsatz ihrer Mittel gegen Private. Die Antwort auf diese Situation ist der subsidäre Armee-Einsatz zugunsten der Polizei. Dieser wird bei Vorliegen der Voraussetzungen vom EJPD und dem VBS in einem gemeinsamen Antrag dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet (vgl. Art. 3 der Verordnung über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen; SR 513.73).
Werden mehr als 2000 Angehörige der Armee aufgeboten oder dauert der Einsatz länger als drei Wochen, so muss das Parlament den Einsatz in der nächsten Session genehmigen (Art. 70 Abs. 2 MG). Dieses Vorgehen dient der demokratischen Kontrolle.
Die Diskussion um ein so genanntes Sicherheitsdepartement dreht sich um die Frage, ob der sich verändernden Bedrohungslage durch eine Neustrukturierung bestehender staatlicher Sicherheitsinstrumente noch besser Rechnung getragen werden kann, ohne dass verfassungsmässige und rechtsstaatliche Grundsätze oder der grundrechtliche Schutz Privater verletzt werden. Der Bundesrat hat sich zu dieser Problematik bisher noch nicht geäussert.
Mit Beschluss vom 24. März 2004 beauftragte der Bundesrat das EJPD, gemeinsam mit EFD und VBS, dem Bundesrat einen Antrag bezüglich der strukturpolitischen Pendenz aus dem Bundesratsbeschluss vom 16. April 2003 zu unterbreiten. Bis spätestens Mitte 2004 ist dem Bundesrat ein Zeitplan zur Prüfung der Unterstellung des Grenzwachtkorps bzw. des Bundessicherheitsdienstes vorzulegen.
3. Subsidiäre Einsätze der Armee zugunsten der zivilen Behörden (Sicherungseinsätze ebenso wie militärische Katastrophenhilfe) entsprechen einem ordentlichen Armeeauftrag (Art. 58 Abs. 2 der Bundesverfassung, MG, Sicherheitspolitischer Bericht 2000, Armeeleitbild XXI). Die Militärdienstpflicht begründet sich nicht nur aus diesem Auftrag, sondern vor allem aus dem Kernauftrag der Armee, der Raumsicherung und Verteidigung. Selbst wenn die Bereitschaft für den Verteidigungsfall verringert wird, bleibt die Erhaltung und Weiterentwicklung dieser Kernfähigkeiten wichtig, um sich für die langfristigen sicherheitspolitischen und militärischen Unwägbarkeiten vorzusehen. Die Armee ist gehalten, die ihr von Verfassung und Gesetz zugewiesenen Aufträge zu erfüllen; sie ist – angesichts der wiederholten Verringerungen des Verteidigungsbudgets – dazu nur in der Lage, wenn die allgemeine Militärdienstpflicht für alle männlichen Schweizer aufrecht erhalten wird.
4. Die mit der Resolution vom 8. November 2002 geäusserte Beunruhigung des Verbandes Schweizerischer Polizeibeamter gegenüber der Abtretung von polizeihoheitlichen Funktionen an die Armee trifft den Sachverhalt nicht genau. Die Armee-Einsätze zugunsten der inneren Sicherheit sind ausnahmslos subsidiär und erfolgen auf Ersuchen und unter Leitung der zivilen Behörden. Die Zuweisung selbstständiger polizeilicher Kompetenzen an die Armee steht für den Bundesrat weder heute noch in Zukunft zur Diskussion.
Der Bundesrat hat am 6. November 2002 den nach Möglichkeit verstärkten Einsatz der Armee für Grenz-, Konferenz- und Objektschutzaufgaben zur subsidiären Unterstützung der zivilen Kräfte beschlossen. Ausserdem legte er fest, dass das Grenzwachtkorps dauerhaft und verstärkt mit Mitteln des VBS unterstützt werden solle. Am 24. März 2004 hat der Bundesrat in Übereinstimmung mit der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren konkretisierend festgelegt, dass die stationären Aufgaben im Bereich Botschaftsschutz dauernd der Armee übertragen werden, dass bei den Sicherheitsmassnahmen an Bord schweizerischer Luftfahrzeuge weiterhin professionelle Kräfte der Armee einzusetzen sind und dass die Angehörigen des Militärpolizei-Schutzdetachements zur Unterstützung der Polizeikorps bei Personenschutzaufgaben eingesetzt werden können.
Bei all diesen Aufgaben geht es um die subsidiäre Unterstützung ziviler Polizeikräfte. Das bedeutet, dass personelle Lücken bei grösseren Ereignissen in erster Linie mit so genannten Interkantonalen Polizei-Einsätzen (Ikapol-Einsätzen) durch gegenseitige Unterstützung der Kantone geschlossen werden. Wenn das nicht ausreicht, kann gestützt auf die bilateralen Polizeiverträge mit Österreich und Deutschland um polizeiliche Verstärkung aus diesen Ländern ersucht werden; erst dann werden subsidiär Armeekräfte eingesetzt. Die Polizei muss bei Interventionen aber weiterhin aufgeboten werden und es obliegt ihr wie bisher die Führung. Die kantonale Polizeihoheit ist demnach in keinem Bereich tangiert.
5. Die zu solchen Einsätzen gelangenden Angehörigen der Armee (AdA) werden im Rahmen eines mehrtägigen, spezifisch auf diesen Einsatz ausgerichteten Lehrgangs ausgebildet. Diese Ausbildung wird objektbezogen (z. B. für die Botschaft XY) und auf die aktuelle Bedrohung ausgerichtet durchgeführt. Die Ausbildung erfolgt durch professionelle Kräfte der Militärischen Sicherheit in Absprache mit der zuständigen Polizei und muss durch jeden am Einsatz teilnehmenden AdA erfolgreich absolviert werden.
Schliesslich trägt jeder eingesetzte AdA eine so genannte “Pocket Card” auf sich, auf welcher das aus der einsatzbezogenen Ausbildung bekannte und eintrainierte Verhalten bei der Auftragserfüllung klar umschrieben ist. Insbesondere bezüglich des Schusswaffengebrauchs bestehen ebenso restriktive wie unmissverständliche Regeln (Notwehr, Notwehrhilfe, Notstand). Der Gebrauch der Schusswaffe als letztes Mittel wird nicht nur in der einsatzbezogenen Ausbildung geübt, sondern ist Bestandteil der Wacht- und Schiessausbildung eines jeden AdA. Zudem werden die Bewachungsdispositive, in welchen die AdA eingesetzt sind, laufend von Spezialisten des Bundessicherheitsdienstes, der verantwortlichen Polizei und der Armee optimiert. Die letzte Überprüfung dieser Dispositive in den Städten Bern, Genf und Zürich fand im Februar 2004 statt.
6. Das Einsatzpersonal, welches das VBS für Botschaftsschutzaufgaben zur Verfügung stellen kann, ist nicht wie beim Einsatz von Polizeikräften über den Arbeitsmarkt rekrutiert worden, sondern über eine rechtliche Anordnung (Wehrpflicht). Bei der Berechnung des finanziellen Aufwands der Armee für die Wahrnehmung von Botschaftsschutzaufgaben ist zu beachten, dass nur bei dem über den Arbeitsmarkt rekrutierten Personal die Kosten voll budgetwirksam sind.
Das VBS budgetiert die direkten Kosten, die ihm für einen AdA bei der Botschaftsbewachung erwachsen, mit etwa 70 Franken pro Tag. In den Ausgaben von 70 Franken nicht enthalten sind die Erwerbsersatzzahlungen. Bei der Erwerbsersatzordnung (EO) handelt es sich um ein Sozialwerk (Ausgleichssystem), dessen Leistungen sich nach den zivilen Verhältnissen (Beruf, Zivilstand, Anzahl Kinder usw.) richten. Durch dieses Ausgleichssystem wird den Dienstpflichtigen der Lohnausfall während ihrer Abwesenheit vom Arbeitsplatz entgolten (bzw. den Arbeitgebern, die den Lohn weiterzahlen, der entgangene Arbeitsertrag). Dabei ist zu beachten, dass die EO-Leistungen nur einen Teil (in der Regel 65 Prozent des zuletzt verdienten Erwerbslohnes/Grundleistung auf maximal 140 Franken pro Tag beschränkt, ergänzt durch Zusatzleistungen wie Kinder-, Betreuungs- oder Betriebszulagen) der Lohnsumme ausmachen, die einem Mitarbeiter im statistischen Durchschnitt pro Tag gezahlt werden (gemäss Arbeitsmarktstatistiken gegen 200 Franken pro Tag in den relevanten Alterskategorien). Die Wertschöpfung je Arbeitstag und Mitarbeiter kann zudem noch höher veranschlagt werden, liegen doch während der Abwesenheit im Militärdienst Maschinen und Räumlichkeiten brach oder es bleiben Marktchancen ungenutzt, während umgekehrt auch zu beachten ist, dass die Ausfälle am Arbeitsplatz vor und nach dem Dienst zum Teil kompensiert werden.
Nimmt man die Diensttagezahl aufgrund der Dienstpflicht als gegeben an, müsste der Verlust in Form einer verminderten Sicherstellung anderer Armeeaufgaben quantifiziert werden. In einem Vergleich muss auch die Effizienz bei der Erbringung von Bewachungsleistungen beachtet werden. In jedem Kosten-Nutzen-Vergleich stark niederschlagen dürfte sich schliesslich, dass die wöchentlichen Einsatzzeiten Dienstpflichtiger ganz anders bemessen werden können als die Arbeitszeiten arbeitsvertraglich angestellter Sicherheitskräfte. Ein Vergleich der finanziellen Aufwendungen für die Wahrnehmung von Bewachungsaufgaben durch die Armee bzw. durch Polizeiangehörige ist deshalb nur mit grossen Vorbehalten möglich.
Dem Wertschöpfungsverlust am zivilen Arbeitsplatz ist der sicherheitspolitische Nutzen des subsidiären Einsatzes von AdA zur Botschaftsbewachung entgegenzusetzen. Dieser Nutzen kann insofern quantifiziert werden, als durch diese Einsätze eine offensichtliche Sicherheitslücke geschlossen wird, die ansonsten ein Sicherheitsrisiko darstellen würde.
7. Gegenstand der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) bilden Aufgaben, an deren Erfüllung und Finanzierung sowohl der Bund als auch die Kantone beteiligt sind. Soweit sinnvoll und möglich will die NFA die Zuständigkeit und Finanzierung entflechten. Zwar existiert eine gewisse Verflechtung auch im Polizeiwesen der Schweiz. Die Frage wurde deshalb geprüft, ob eine Aufnahme der Polizeiaufgaben in den Katalog der Bereiche mit interkantonaler Zusammenarbeit gemäss Artikel 48a (neu) der Bundesverfassung sinnvoll sei. Am 5. Mai 2003, anlässlich einer Klausur mit dem Vorstand der KKJPD, beschloss eine Delegation des Bundesrates, dass das Polizeibereich nicht in das laufende NFA-Projekt integriert werden solle. Zu jenem Zeitpunkt waren die parlamentarischen Beratungen zum ersten Paket NFA mit den Verfassungsänderungen schon zu weit fortgeschritten – der Ständerat hatte die Vorlage bereits verabschiedet. Der NFA-Zeitplan erwies sich als zu eng für eine nachträgliche Aufnahme des Polizeiwesens in Artikel 48a (neu) der Bundesverfassung. Die Schlussabstimmungen im Parlament zum NFA-Verfassungspaket fanden in der Herbstsession 2003 statt.